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05/24/2020
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Pacto Federativo é pilar de atuação do Supremo Tribunal Federal

Há 121 anos, no dia 15 de novembro de 1889, data da proclamação da República Federativa, o Brasil deu um grande passo para o início da consolidação do Estado Democrático de Direito, constituído pela união indissolúvel dos estados, municípios e do Distrito Federal, sendo todos eles autônomos. Dois anos após, a Constituição de 1891 descentralizou o Estado brasileiro unitário, promovendo uma repartição de competências entre as entidades autônomas dos Três Poderes da República, o chamado Pacto Federativo. No Supremo Tribunal Federal (STF), o assunto é tema de diversos processos e ações, que buscam assegurar a proteção ao Pacto, uma das cláusulas pétreas da Carta Magna brasileira.

Órgão máximo do Poder Judiciário brasileiro, o STF tem como finalidade precípua guardar a Constituição Federal, assegurando seu cumprimento. Com o Pacto Federativo, coube ao Judiciário exercer o controle de constitucionalidade das leis, por meio das decisões proferidas na análise de ações ajuizadas por entidades e organismos legitimados. Ao julgar essas ações, o Supremo, então, fiscaliza o exercício pelos entes federados das competências estabelecidas no texto constitucional e, caso algum ente aja fora de sua seara, tal ato inconstitucional pode ser anulado pelo Judiciário.

Há 22 anos, o Supremo vem exercendo tal atribuição quando analisa as ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs), as ações declaratórias de constitucionalidade (ADCs), as arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs) e as ações diretas de inconstitucionalidade por omissão (ADOs). De acordo com estatísticas da Corte, até o dia 10 de novembro de 2010 chegaram à Corte 4.703 ações desses tipos, sendo 4.450 ADIs, 28 ADCs, 216 ADPFs e 9 ADOs.

Segundo o ministro aposentado do STF Sydney Sanches, o controle concentrado de constitucionalidade realizado pelo Supremo por meio das ADIs e ADCs, em face de leis ou atos normativos federais ou estaduais, assegura a eficácia da Constituição Federal, seja no plano da União, seja no dos estados e do Distrito Federal. Já o controle concentrado de constitucionalidade de qualquer ato do Poder Público federal, realizado pela Corte nas análises das ADPFs, “amplia-lhe consideravelmente esse poder”, já que a ADPF serve para questionar também ato municipal, o que não é permitido em sede de ADI, ADO e ADC.

Além disso, segundo Sydney Sanches, há o controle difuso de constitucionalidade de atos normativos e administrativos de qualquer origem – da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios –, realizado pelo STF nos recursos extraordinários, “interpartes”. “O Supremo Tribunal Federal é, portanto, o mais autorizado guardião da Constituição Federal. E não há no país Estado Democrático de Direito sem que a Constituição seja cumprida”, ressalta o ministro.

Conforme explica o decano da Suprema Corte, ministro Celso de Mello, a Constituição de 1988 ampliou os poderes do Judiciário em geral e do STF, em particular, o que começou com a proclamação da República. Para o ministro, embora todos os cidadãos sejam intérpretes da Carta Magna, o Supremo atua para assegurar que não haja uma situação de indefinição, de incerteza, de insegurança jurídica. “É preciso que haja, nessa organização institucional, um poder que encerre a discussão”, destaca. Por isso, segundo ele, muitos autores consideram o STF como um órgão de encerramento, como é também, por exemplo, a Corte Constitucional italiana.

“Aqui [no Supremo] se findam as discussões em torno da constitucionalidade ou não de um determinado ato estatal, tenha ele emanado do Executivo, do Legislativo ou até mesmo de outros órgãos do Poder Judiciário. Enquanto órgão de encerramento, o Supremo detém o monopólio da última palavra”, completa Celso de Mello.

Uma das decisões mais notáveis do Supremo e de grande repercussão no país e no exterior foi proferida na análise de uma ADC, a de número 12. Em 20 de agosto de 2008, a ação foi julgada procedente, por unanimidade, pelo Plenário do Tribunal, pondo fim à prática do nepotismo no Poder Judiciário nacional. Na sessão seguinte, os ministros aprovaram, também em uníssono, a edição da Súmula Vinculante nº 13, que estendeu os efeitos da determinação aos poderes Legislativo e Executivo, impedindo uma cultura de paternalismo conhecida no âmbito das contratações públicas em órgãos de todos os entes da Federação.

Intervenção federal

A Constituição de 1891 concedeu à República Federativa do Brasil o posto de único titular da soberania. No entanto, compõem a República quatro entes federados autônomos, porém nunca soberanos: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Apesar de a autonomia pautar a atuação dos entes federados, há situações excepcionais em que um órgão da Federação pode intervir em outro, não apenas nos casos de controle de constitucionalidade de leis por meio de ações ajuizadas originalmente no STF, mas também nos processos de intervenção, imunidade recíproca de impostos e repartição das receitas tributárias.

Os processos de intervenção de um ente federado sobre o outro geralmente têm a finalidade de assegurar a manutenção e o equilíbrio da Federação. Um dos casos mais recentes e polêmicos de pedido de Intervenção Federal (IF 5179) foi negado por maioria de votos pelo STF no dia 30 de junho deste ano. Requerida pela Procuradoria-Geral da República, a intervenção no Distrito Federal buscava, segundo a PGR, resgatar a normalidade institucional e a própria credibilidade das instituições e dos administradores públicos no DF, colocada em xeque após a crise política instaurada na capital federal a partir da Operação Caixa de Pandora, da Polícia Federal.

Mandado de Injunção – um instrumento republicano para sanar eventuais omissões legislativas

Após investigar denúncias de corrupção, formação de quadrilha, desvio de verbas públicas e fraude em licitações no DF, a operação culminou nas renúncias, no início de 2010, do então governador, José Roberto Arruda, e do vice-governador, Paulo Octávio, e no afastamento de diversos integrantes do governo e do Poder Legislativo locais.

Ao analisar o pedido, a maioria dos membros do Plenário do Supremo entendeu que a intervenção estaria condicionada à omissão ou à ineficácia de medida político-jurídica para sanar a situação, devendo tal quadro estar mantido à época do julgamento. Como a normalidade institucional já havia sido restabelecida, os ministros compreenderam não ser o caso de uma intervenção federal no DF.

Imunidade recíproca

O artigo 150 da Carta Magna, em seu inciso VI, impõe a vedação constitucional de exigência de impostos entre os entes federados, impedindo que a autonomia de um ente político seja prejudicada por outro. A imunidade recíproca de tributos, como o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), é tema bastante presente nos processos que chegam à Corte. Em boa parte dos casos, o Tribunal tem recorrido à jurisprudência firmada em processos semelhantes.

No último dia 1º de setembro, o assunto retornou à pauta do Plenário na análise das Ações Cíveis Originárias (ACOs) 814 e 789, em que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) questionava a cobrança de IPVA sobre seus veículos, respectivamente pelos estados do Paraná e do Piauí. Por maioria de votos, os ministros aplicaram jurisprudência firmada no julgamento da ACO 765 e deram provimento ao pleito da ECT, em respeito ao texto constitucional.

De outro lado, o Plenário estuda a mudança da jurisprudência sobre imunidade em relação ao IPTU, sugerida no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 434251, suspenso por um pedido de vista no dia 26 de agosto. O RE discute se uma empresa privada que ocupa área da União para desenvolver atividade econômica com finalidade lucrativa está sujeita à incidência do IPTU.

O pedido de vista foi formulado após o relator, ministro Joaquim Barbosa, ter proferido voto pela incidência do referido imposto sobre a área ocupada por empresa cessionária em imóvel público pertencente à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) no Aeroporto de Jacarepaguá, no Rio de Janeiro. Ele entendeu que a empresa realiza atividade econômica voltada para o lucro – revenda de caminhões e automóveis, peças e componentes, além de oficina mecânica –, o que não se relaciona com atividade típica de Estado.

O voto de Barbosa modifica a jurisprudência até agora vigente na Corte, segundo a qual a relação jurídico-tributária ocorre entre o ente público proprietário do imóvel e a autoridade arrecadadora do imposto. O ministro Dias Toffoli abriu divergência, votando pela não incidência do tributo, em conformidade com o princípio da imunidade tributária entre os entes federados e com os precedentes da Corte.

Com a polêmica, o presidente do STF, ministro Cezar Peluso, sugeriu a possibilidade de mudança da jurisprudência da Suprema Corte sobre o assunto. Cezar Peluso observou que, conforme dispõe o artigo 32 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), o IPTU tem como fato gerador, além da propriedade, também o domínio útil ou a posse de bem imóvel. E dessa forma, propôs a discussão sobre uma nova interpretação em relação à imunidade recíproca de tributos.

Repartição das receitas tributárias

Prevista nos artigos 157 a 159 da Constituição de 1988, a repartição das receitas tributárias foi criada para assegurar certa equivalência econômico-financeira entre os entes federados. Em fevereiro deste ano, o Pleno do STF declarou a inconstitucionalidade de todo o artigo 2º da Lei Complementar 62/1989, que define os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE). Com a decisão, o FPE só terá efeitos até 31 de dezembro de 2012 e, a partir dessa data, deverá entrar em vigor uma nova norma sobre o mesmo assunto.

O dispositivo da norma foi considerado inconstitucional pela Corte porque, apesar de ter sido editada em obediência ao artigo 159 da Constituição, deveria ter vigorado apenas nos exercícios fiscais de 1990 e 1992. Por isso, ao ser provocado por quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizadas pelo Rio Grande do Sul (ADI 875), Mato Grosso e Goiás (ADI 1987), Mato Grosso (ADI 3243) e Mato Grosso do Sul (ADI 2727), o Supremo entendeu que a lei complementar, na época da edição, teve por base o contexto socioeconômico do Brasil daquele tempo, que não é necessariamente o mesmo de hoje.

LC/EH

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